치욕의 전작권 이양 73년

이의엽 민중교육연구소 소장

1950년 7월 14일, 대한민국은 군사주권을 미국에 이양했다. 73년 전 그날 이승만 대통령은 더글러스 맥아더 장군에게 보낸 〈대한민국 육해공군 지휘권 이양에 관한 공한〉을 통해 한국군의 지휘권을 넘겨줬다. (공한은 공적인 편지를 뜻한다) 대통령의 편지 한 장으로 하루아침에 군사주권이 이양된 것이다.

이 대통령은 서한에서 “현 적대 상태가 계속되는 동안” 한국군에 대한 “일체의 지휘권”을 이양하며 “맥아더의 지휘를 받게 된 것을 영광으로 생각”한다고 썼다. 맥아더 장군은 작전 수행에 필요한 “작전지휘권”을 “본관의 지휘하에 둔다”고 회신함으로써 한국군에 대한 작전지휘권을 가져갔다.

1975년 유엔사가 해체될 당시 마지막 유엔군 사령관을 겸직했던 리처드 스틸웰 주한 미8군 사령관은 한국군의 지휘권이 미국으로 넘어간 것을 “지구상에서 가장 경이로운 주권의 양도”라고 했다. 왜 그런 평가를 했을까. 주권을 다른 나라에 이양하는 것은 대통령의 통치 재량권을 넘어선다. 그런데 이 대통령은 국무회의도 거치지 않고 국회의 비준 동의도 없이 달랑 편지 한 장으로 군사주권을 이양했다. 얼마나 “경이로운 주권의 양도”인가.

나라의 안전을 보위하고 국민의 생명과 재산을 지키려면 군대가 있어야 한다. 그런데 군대의 지휘권을 남의 나라에 맡기고 있다면 그 나라는 정상 국가가 아니다. 자기 나라의 안전과 자국민의 생명·재산을 남의 나라가 지켜준다는 게 말이 되는가. 그래서 한 나라의 주권을 말할 때 군사주권은 필수 요소로 꼽힌다. 지구상의 어떤 나라도, 주권국가라면 군사주권을 남의 나라에 맡기지 않는다. 국제 사회에서 부탄(인도와 중국 사이의 히말라야산맥 지대에 위치한 작은 나라)을 온전한 독립국으로 보지 않는 이유도 군사권을 인도가 갖고 있기 때문이다.

우리 군은 2년 연속 세계 6위의 평가를 받을 만큼 막강하다. 그런데, 놀랍게도 우리나라는 군사주권이 없다. 무려 73년째 이런 상태라니, 불가사의한 일이다. 백 보 천 보를 양보해서 전시라는 불가피한 사정 때문에 졸속으로 군 작전지휘권을 이양했다고 치자. 그렇지만 1953년 7월 27일 정전이 됐으니 작전지휘권을 곧바로 되찾아와야 정상 아닌가. 치욕이 아닐 수 없다.

군 작전지휘권 이양은 애당초부터 위헌이고 원천 무효이므로, 폐기해야 마땅하다는 주장이 끊이지 않았다. 국회에서도 제6대 국회 당시인 1966년 10월 29일 ‘국군의 작전지휘권 이양에 관한 협정에 대한 건의안’이 제안되었다. 육사 출신의 예비역 준장인 여당 최영두 민주공화당 의원이 대표 발의하여 박정희 정부에게 작전지휘권 이양 폐기를 제안했다. 이들은 “작전지휘권 이양이 중대한 국권의 포기일 뿐 아니라 국회의 비준 동의를 받지 않아 명백히 위헌 무효”라면서 “전쟁이 계속되고 있는 월남에서도 그러하고 어떤 국가도 작전지휘권을 다른 나라에 이양한 예를 발견할 수 없다”고 지적했다.

하지만 우리는 1994년 말이 돼서야 겨우 군 작전지휘권의 일부만을 돌려받았다. 평시작전통제권만을 환수한 것이다. 당시 조선일보조차도 전시작전통제권(전작권)까지 빨리 돌려받아야 한다고 주장했을 정도다. “가급적 빠른 시일 내에 전시작전통제권까지 환수하는 것이 다음의 과제다” (조선일보 1994년 12월 1일 사설)

2006년 9월 14일 워싱턴에서 개최된 한미 정상회담에서 노무현 대통령과 조지 W 부시 미국 대통령은 전작권 전환을 합의했다. 노 대통령은 그해 12월 21일 민주평화통일자문회의 상임위원회에 참석해 전작권 환수 연기를 주장하는 세력들을 작심 비판했다. 그는 “작전통제도 제대로 할 수 없는 군대를 만들어 놓고 ‘나 국방장관이오, 나 참모총장이오.’ 그렇게 별들 달고 거들먹거리고” 다녔냐면서 “작통권 가져오면 안 된다고 줄줄이 몰려가서 성명 내고, 직무유기 아니냐, … 부끄러운 줄 알아야 한다”고 질타했다.

2007년 2월 한미 국방장관 회담에서 ‘2012년 4월 17일부로 한국으로 이양한다’는 전작권 환수 시점이 결정되었다. 당시 국방부 관계자들은 날짜를 4월 17일로 선택한 데 대해, 작전지휘권이 처음 이양된 날인 7월 14일의 숫자를 거꾸로 조합한 4월 17일로 정했다고 설명했다. 합참은 전작권 환수 방안을 연구하면서 이 연구작업 명칭을 ‘7·14 계획’으로 명명하기도 했다.

하지만 미국은 전작권 반환 약속을 지키지 않았다. 2010년 6월 이명박 대통령과 버락 오바마 미국 대통령은 전작권 환수 시점을 2015년 12월 1일로 연기하기로 합의했다. 박근혜 정권은 오바마 정부와 ‘조건에 기초한 전작권 전환 양해각서’(2014.10.24.)에 합의함으로써 전작권 환수 시점이 아예 사라졌다. 조건에 기초한 전작권 전환이란 ‘조건’이 갖춰질 때까지 반환 시점을 특정하지 않고 미국이 계속 전작권을 행사한다는 것이다. 전작권을 반환하지 않겠다는 속셈이 드러난다.

문재인 정부는 박근혜 정부를 탄핵하고 들어섰으나, ‘조건에 기초한 전작권 전환’이란 악폐를 청산하는 게 아니라 그 정책을 그대로 계승하였다. 2017년 6월 도널드 트럼프 대통령과의 첫 정상회담에서, 그리고 2021년 5월 조 바이든 대통령과의 정상회담에서도 문재인 대통령은 예의 그 “조건”을 거듭 재확인하였다. 그랬으니 결말은 빤했다. 전작권 환수는 물 건너간 것이다.

우리나라는 아직 전작권을 되찾지 못했다. 데프콘(DEFCON. 전투준비태세)은 전투준비 단계를 말하는데, 5단계에서 1단계로 숫자가 낮을수록 전쟁 발발 가능성이 높다는 것을 의미한다. 우리 군은 1953년 정전 이래 데프콘4를 유지하고 있다. 만일 데프콘3 이상이 발령되면 우리 군의 작전통제권은 한미연합사 사령관(주한미군 사령관)에게 넘어간다.

지구상에서 미국에 전작권을 이양한 나라는 대한민국이 유일무이하다. 미군 4성 장군인 한미연합사령관은 군의 지휘체계 상 직속상관인 미국 인도태평양사령관의 지휘를 받아 한국군에 대한 통수권을 행사하게 된다. 7명의 한국군 4성 장군 중 1명(합참의장)은 미군 사령관을 보좌하고, 6명은 미군 사령관의 작전통제 아래로 들어간다. 전시 상황에서 우리 군은 독자적인 지휘권이 없는 것이다.

윤석열 대통령은 ‘6월 보훈의 달’을 맞아 지난달 9일 천안함 피격·제2연평해전·연평도 포격전 생존 장병들과 희생자 유가족들을 용산 대통령실 청사로 초대해 ‘호국영웅 초청 소통 식탁’ 오찬을 함께 했다. 이날 간담회에서 한 유가족이 ‘연평도 포격 도발에 대해 북한의 사과를 받아야 하는 것 아니냐’고 묻자, 윤 대통령은 “지금 만약에 그런 일이 벌어지면 사과가 필요한 게 아니라, 군 매뉴얼대로 원점 타격을 하면 된다”는 취지로 답했다고 한다.

원점 타격은 도발원점, 지원세력, 지휘세력까지 타격한다는 개념이다. 이전에 이명박·박근혜 정부도 군사적 긴장이 높아질 때면 원점 타격을 호언장담했지만 실제 상황에서 원점 타격은 한 번도 없었다. 만일 실제 원점 타격이 전개될 경우 전시 상황으로 비화할 수 있으며 그렇게 되면 전작권을 가진 미국이 군 통수권을 행사하고 작전통제를 하게 된다. 한마디로 원점 타격은 우리 군이 독자적으로 행사할 수 있는 권한 밖의 작전이라는 의미이다. 그런데도 이명박·박근혜 정부는 말로만 원점 타격을 반복해 외쳤다. 국내 정치용 여론전에 불과했다.

그렇다면 윤석열 정부는 원점 타격을 말이 아닌 실제 행동으로 옮길 수 있을까. 전작권도 없는데, 무슨 수로 그게 가능하겠는가. 전작권이 없으면 군사작전을 자주적으로 전개할 수 없으며, 현행대로라면 결정적인 순간마다 전작권을 가진 미국의 눈치를 봐야 하고 그들의 간섭과 제지를 받지 않을 수 없다.

게다가 윤석열 정부는 전작권 환수에 대한 언급마저 아예 하지 않고 있다. 윤 대통령과 조 바이든 미국 대통령이 지난 4월 26일(현지 시각) 미국 백악관에서 정상회담 뒤 발표한 ‘워싱턴 선언’을 보면 전작권이란 말 자체가 아예 없다. 전작권 환수가 한미 정상회담의 공식 의제에서 사라져 버렸다는 걸 방증한다. 전작권 이양 73년, 전작권 환수가 더 멀어지고 있다. (2023년 7월 10일)